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农民住房财产权抵押贷款试点的法律问题

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2015年12月,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定,授权国务院在天津市蓟县等59个农民住房财产 权抵押贷款试点县(市、区)行政区域暂时调整实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定,调整在 2017年12月31日前试行。通过对纳入试点范围的辽宁省铁岭县、开原市的调查发现,目前金融机构及农户期望试点政策尽快落地,其中的难点是如何保证抵 押权顺利实现,即农民住房财产权抵押贷款到期出现违约时,金融机构能否顺利收回并通过拍卖等方式处置农民住房财产权。除去操作层面的工作外,要保证试点政 策顺利实施,必须进一步明确两个法律问题。
  明确符合申请抵押贷款
  条件的农民住房标准

  从法理上看,人的居住生存权高于其他权利,如果以仅有住房作抵押,存在到期违约情况,抵押权人请求处置抵押物不能得到司法支持,因此不是试点地区所有的农民住房都可以申请抵押贷款,应根据不同情况明确抵押标准。
  (一)农民住房财产权的现状。通过对试点地区的调查了解,依据法律规定及农村住房继承、转让等情形,可将农民住房财产权归纳为以下几类:第一类是一户 一处宅基地,且宅基地上住房为该户唯一居所,别无他处可安置。第二类是一户多处宅基地,且其上住房与宅基地的权属证明一致为该户所有。《土地管理法》中关 于一户一宅的规定是针对宅基地申请而言,并不限制农村居民通过买受、承租方式取得住房及宅基地,因此部分农户通过买卖或继承等方式可获得多处宅基地及住 房。第三类是一户多处宅基地,但部分宅基地的集体土地使用权证并未更名,仅住房进行了过户更名。第四类是一处宅基地上多户建设住房。此种情况一般是一家多 个子女成家后分户单过但未申请宅基地。五是只有一处农村住房,但在城镇另有住房,或可以通过其他方式找到居所。
  (二)确定纳入农民住房抵押的范围。第一类因住房为农户唯一居住场所难以实现抵押权,不能列入抵押物范围。第二类在保留居住场所前提下可将其他农民住 房财产权列入抵押物范围。第三类权证不一致的农民住房财产权由于权力瑕疵难以再次转让,不宜作为抵押物,如果通过确权实现权证一致后,可以纳入抵押范围。 第四类除宅基地上住房全部与宅基地一体抵押,且其上住户可提供有其他住所证明外,不适宜作为抵押物。第五类在提供相关证明并签署不再申请宅基地承诺基础 上,可将其宅基地和住房一体纳入抵押物范围。
  综合以上分析,建议在试点地区,应以可实现抵押权为原则,对可抵押的农民住房财产权范围加以限定,即贷款申请人除拟抵押农民住房财产权外应有其他居所,且农村房屋所有权证与农村集体土地使用权证登记权人应一致并一体作为抵押物。
  明确农民住房
  交易转让的对象

  《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》关于抵押物处置规定为“对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置,受让 人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内”。目前,农村宅基地及其上住房仅限在村集体经济组织内部买卖、流转,在此种限制下开展农民住房财产权 抵押贷款试点,如出现贷款人到期违约需行使抵押权时,抵押物可转让对象极其有限,银行处置抵押物变现极其困难,试点将遇到瓶颈,难以开展。
  (一)农民住房只能在农村内部交易流转的现象法律依据。农村住房仅限在村集体经济组织内部流转的限制根源在于户籍制度和城乡不同的土地管理制度。农村 宅基地使用权的取得有着严格的身份限制,即只有具备集体经济组织成员的身份,才可以依法取得并享有宅基地使用权。从法律与相关政策看,《土地管理法》第 43 条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所 有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第63条规定:“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让 或者出租用与非农业建设”。土地管理部门据此认定农村宅基地的所有权在集体,使用权仅限于本村村民,根据房地一体原则,宅基地及其上所建房屋也仅限于本村 集体经济组织内部流转。
  (二)城市居民购买农村住房的政策障碍。相关政策性文件明确规定城市居民不得购买农村宅基地及住房,国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地 通知》第二条规定:“ 农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”《国务院办公 厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定:“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权 房’。”《中共中央国务院关于切实加强农业基础设施进一步促进农业发展农民增收的若干意见》再次强调,“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产 权房’。”
  (三)限制农民住房只在村集体经济组织内流转的立法背景已经改变。上述相关法律和文件的颁布最迟为2008年,其背景主要是针对是久居农村人口占多 数,社会保障体系不健全,农村人口对土地、宅基地及住房的生存保障依赖强,农村土地使用权主要体现为保障功能。从国家管理角度看则要在坚持农村土地集体所 有制基础上保障农村人口的居住生存权,同时保证耕地红线,此时立法上对农村土地的封闭严格管理更加合理。2009年以来,我国人口结构、经济社会发展变化 较大,从农村地区看,老龄化和城镇化使农村青壮年人口不断减少,农村房屋大量空置;从农业经济看,传统耕种严重制约农业发展,无论是自然趋势还是国家政策 倾向均推动农业向规模化、产业化发展;从社会保障看,农村养老、医疗体系逐步构建,户籍制度放松也使大量人口进城务工,农村耕地和住房的社会保障功能越来 越低,相反农村融资难使耕地、住房的融资功能亟待释放。此时在保证农村土地集体所有制、保护农民利益和耕地红线基础上允许农民住房、土地等资源要素进入流 转市场更加合理。国家推动农村产权要素市场改革,推行农民住房财产权抵押贷款的试点,法律则要在合适时机对原有限制土地流转、抵押的内容进行修改。
  (四)允许村集体经济组织外居民包括城镇居民购买农村住房与现行法律的目的不矛盾。《土地管理法》第43条和第63条应理解为村民申请宅基地时的限 制,是为了保证农村土地不被非农业用地非法占用,而一旦变为村民住宅,其由谁占有和使用并不会破坏农村土地管理的基本原则,此时应尊重用益物权人的意识自 治。而国务院及其办公厅印发的关于禁止城镇居民到农村购买宅基地和农村住房的相关政策性文件,主要为了防止农村集体土地制度被小产权房等非法用地破坏,同 时在农村居民对住房有刚性需求情况下,允许城镇居民购买农村宅基地和住房会导致农村住房类建设用地增加,从而可能减少耕地。从目前农村情况看,空闲宅基地 多于新申请宅基地户数,允许宅基地和农村住房流转给城镇居民也不会破坏农村土地集体所有制,不会损害农民利益,不会导致耕地减少。而且随着户籍制度改革, 许多农村青壮年进城落户,此类人群也需要处置从父辈继承的农村宅基地和农村住房,严格限制农村宅基地和农村住房在村集体经济组织内部流转也越来越不符合实 际需要。
  综上,推动农民住房财产权抵押贷款试点需要尽快明确农村宅基地和住房转让对象不限于所属村集体经济组织内部。具体操作上,可由全国人大常委会授权国务 院在试点地区试点期间内暂停执行《土地管理法》中关于禁止宅基地及农村住房流转给本集体经济组织成员之外人员的限制,同时由国务院出台文件暂停执行关于禁 止城镇居民购买农村宅基地和农村住房的规定。各试点地区应在坚持试点原则基础上,畅通农村住房财产权流转的渠道,促进农村住房财产权抵押价值的提升,同时 及时总结试点期间相关情况,为修改限制宅基地及农村住房在本集体经济组织内流转的相关规定提供实践依据,推动农村住房财产权抵押贷款的全面铺开。

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