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动产抵押登记机关应对登记申请应承担何种审查职责?

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案例索引:
  
  一审:虞城县人民法院(2010)虞行初字第52号
  
  案情:
  
  原告:邢纯运、赵振亚。
  
  被告:商丘市工商行政管理局梁园分局。
  
  第三人:商丘市德信典当有限责任公司。
  
  第三人:商丘市利来顺食品有限公司。
  
  2007年5月30日,第三人商丘市利来顺食品有限公司(以下简称利来顺公司)因生产经营需要向原告邢纯运借款118万元,并签订了还款协议。协议约定该借款的一部分用于利来顺公司购买1000型饼干电炉生产线一条。该设备在利来顺公司未履行还款协议前,利来顺公司只有使用权,而没有处置权。并以该公司法定代表人的住房,车辆及所有资产和该公司的所有资产作抵押担保。同年12月1日利来顺公司又以其公司的房产和机械设备作担保向原告赵振亚借款200万元并约定月息5万元。由于利来顺公司没有履行还款义务,两原告向梁园区法院提起民事诉讼,经法院主持调解,双方达成调解协议:利来顺公司以其位于商丘市健康北路8号院内公司的厂房、设备、材料及库存等全部资产一并折抵两原告的债权。法院为两原告出具了两份调解书即(2009)商梁民初字第464号、第 465号。在调解书执行过程中,第三人商丘市德信典当有限责任公司(以下简称德信公司)向梁园区人民法院提出异议,称第三人利来顺公司的机器设备已经典当给德信公司,并在被告处办理了梁工商抵字第07007号企业抵押物登记。为此,梁园区人民法院于2010年2月25日作出(2010)商梁民再字第7号民事裁定,裁定已经生效的两份调解书中止执行并另行组成合议庭进行再审。两原告认为被告的抵押登记行为,严重违反《典当行管理办法》第二十五条、第二十六条的规定,典当行只能从事动产质押业务而不能从事动产抵押业务,是一种无效的行政行为,严重侵害了两原告的合法权益,故请求法院依法撤销被告为第三人所办理的梁工商抵字第07007号企业抵押物登记。
  
  审判:
  
  虞城县人民法院经审理认为,被告有办理动产抵押登记的主体资格和法定权限,但被告做出被诉企业抵押物登记行为存在程序瑕疵、适用法律、法规不当、滥用职权等违法之处:被告未能审查处第三人德信公司提供的企业法人营业执照上注明的经营范围第一项动产质押典当业务;根据《典当行管理办法》的规定,德信公司无权从事动产抵押业务;被告对明知不能办理的登记而予以登记,显属滥用职权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第(二)项第2、3、5 目,参照《典当行管理办法》第二条、第二十五条第(一)项、第二十六条第(二)项的规定,判决如下:
  
  撤销被告商丘市工商行政管理局梁园分局于2007年11月26日为第三人商丘市德信典当有限责任公司、第三人商丘市利来顺食品有限公司办理的梁工商抵字第07007号企业抵押物登记。
  
  评析:
  
  本案的难点在于被告作为动产抵押登记机关应对登记申请应承担何种审查职责?
  
  对该问题的回答,在可作为司法审判直接依据的法律、行政法规层面目前尚无明确规定。《担保法》第42条明确了工商行政管理机关为企业动产抵押登记机关,但是该法不涉及登记审查职责问题。国家工商行政管理局制定的《企业动产抵押物登记管理办法》(以下简称《管理办法》)是工商行政管理机关办理企业动产抵押登记的直接依据,其第7条规定,登记机关受理登记申请材料后,应审查以下内容:包括主合同和抵押合同、动产抵押物所有权或使用权凭证、动产抵押物存放状况资料、双方当事人的营业执照、双方代理人身份和权限证明文件在内的申请文件是否齐备,抵押合同条款是否齐备,用作抵押的动产是否重复登记,抵押物是否属于《担保法》第37禁止抵押的动产。根据该条规定,工商行政管理机关登记审查的内容是相当广泛的,其中包括对抵申请人资质的审核。国家工商行政管理局制定的《关于贯彻实施<企业动产抵押物登记管理办法>若干问题的意见》第5条规定,登记机关对当事人提交的申请登记材料进行书面审查,当事人对其提交的书面申请材料的真实性承担责任。但是不能认为书面审查就是形式审查,形式审查仅是审查书面材料是否齐备,而书面审查应对是否符合法律规定的内容进行审查。并且综合考察《管理办法》的其他相关规定及企业动产抵押登记的实践,可以发现登记机关的审查职责并不仅限于对申请材料进行表面审查,而不负任何调查职责,主要表现在,1、《管理办法》第13条规定了工商行政管理机关对“提交虚假证明文件或采取其他欺骗手段,骗取抵押登记的”行政处罚权,该行政处罚权无需当事人申请,由工商行政管理机关主动行使,说明企业动产抵押登记非一般的公示性登记,工商行政管理机关对企业动产抵押登记还有具有管理职能。工商行政机关在行使政处罚权时,仅通过对申请材料进行形式审查显然无法确认证明文件虚假或申请人其他陈述不实,必然采用将抵押物与相关权属证明文件进行核对等实质审查方式。2、《管理办法》第15条规定,办理企业动产抵押物登记,按被担保的主债权数额的比例收费,而非按件收费。如果只进行书面审查,登记人员的工作量及审查责任与被担保的主债权数额根本没有直接联系,无法解释收费依据的合理性。3、在企业动产抵押登记业务操作中登记管理机关均对抵押物进行现场勘验,确认抵押物的存放状况和现状。因此,笔者认为,在动产抵押登记实务操作中,工商行政管理机关执行的书面审查实际上是实质审查标准,而非形式审查。本案中,被告对抵押权人德信公司提供的企业法人营业执照进行审查时,未能对营业执照载明的经营范围进行审查,为无权进行动产抵押业务的德信公司进行了抵押登记,属于适用法律、法规不当、滥用职权,被诉的抵押登记证应予以撤销。